城市縮退

City Shrinking

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《摺疊都市》書評—
臺日觀測站:城市縮退的差異景觀

日本以東京為中心的首都圈人口可達3800萬,圖為東京市。Photo by Steven Diaz on Unsplash


文:戴伯芬(輔仁大學社會系教授)
 
拜科技之賜,在空中腑看太平洋列島,臺灣與日本是一連串島弧中炫眼的綠色珍珠,人們在平原地帶建立聚落,人口沿著河岸集中而逐漸發展為城市。1960年代開始,島國開始快速工業化,日本都市人口達九成,主要集中於本州,東京都加上外港橫濱、千葉縣、琦玉縣、神奈川縣,首都圈人口可達3800萬,成為世界上最大的鉅型城市;同樣地,臺灣都市集居人口也超過七成,西部平原帶形成密集的人造物集居區,臺北—新竹北臺都會區人口近一千萬。

過去東亞經濟奇蹟廣為世人稱道,然物換星移,兩個島國都將面臨氣候變遷、產業轉型、人口減少等新時代的挑戰,似乎已無法仰賴傳統國家菁英的雁行指引,亟需先端科技導航系統來指引未來航向。特別是人口高齡化與少子女化對於社會經濟及空間結構的改變,AI科技、知識經濟、社區營造、地方創生、社會設計等一連串新的概念與作法,正如火如荼地在兩地展開。

承繼東京大學大西隆「逆都市化時代」、西村幸夫的社區營造 (まちづくり) 、龍谷大學史作弘「縮小城市」的研究基礎,日本首都大學饗庭伸教授是這一波衰退城市研究中生代的佼佼者,他以「折疊城市」(fold up)為題,結合都市規劃的規範與社區營造的自主,闡述未來「多孔隙城市」的可能性。所謂的「折疊城市」指的是透過個人或社區行動,讓人口集中到特定的宜居城市(頁61-62),而孔隙指的是那些人口減少的家戶而隨機留下的空地或閒置建物。

為了因應人口減少的空間挑戰,本書指出政府計畫與社區營造之外的第三條路,將都市化視為個人追求豐饒生活的行動,轉而從行動主體出發,分析回應集居空間縮小的可能性。這個策略能否因應日、臺人口轉型與空間變遷?透過以下的比較有助於思考兩地都市發展的異同。  


城市:誰的豐饒想像與機會
早期西方都市社會學家深受都市現代性經驗迷惑,在封建歐洲,城市擁有脫離鄉村領主統治的獨特社會與政治自主性,馬克思、恩格思、韋伯、涂爾幹、齊末爾等早期社會學者皆關注工業化都市問題,失業、擁擠、貧窮、犯罪、疫病、疏離、失根以及社會騷動現象,病理學成為西方理論基礎,都市則成為烏托邦實驗計畫的土壤。

延續病理化的都市視角,1960年代歐美城市發展面臨內城衰敗問題,緊臨中心商業區外的舊城是城鄉移民集聚的大本營,也是都市生產與集體消費的核心,但是隨著經濟再結構,勞力密集產業外移到第三世界而沒落;另一方面,土地開發、以汽車為主的交通路網發展,白人中產階級外移至郊區,城市蔓延,市中心成為少數族裔聚居區。城市再次浮現失業、貧窮、犯罪以及交通壅塞等問題。

饗庭伸認為都市是個人追求豐饒生活的想像與機會,城鄉移民驅動了地產經濟,讓個人心悅臣服地出賣勞動力以交換安身立命的住宅,日本的住宅自有率達61.2%[1],地產成了穩定社會、追求經濟成長的動力。「東京女子圖鑑」[2]描繪移民東京的單身女性如何透過愛情、婚姻追尋階級躍升的歷程,女主角齋藤綾,23歲,從秋田縣離鄉背景到東京,懷抱著「想成為眾人羨慕的人」的夢想,來到東京三軒茶屋(世田谷區),隨著交往對象地位的提昇而先後搬入惠比壽、代代木、銀座等高級住宅區,再從絢爛回歸平淡,婚後居於豐洲(江東區)。定著東京菁華區成為日本人欽慕、成功的身份

地位象徵,反映了鄉村到都市,核心到邊緣垂直化的空間層級,映照出日本社會循規蹈舉、追求成功的社會空間流動秩序。


東京澀谷。CC授權-所有者:MD111

工業化之後的亞洲經濟奇蹟造就了大量都市中產階級,再加上限制移民政策,饗庭伸不採取英國學者慣用的階級分析或美國都市研究的種族觀點,反而回歸社會心理觀點取徑,其來有自。他分辨出四種不同因應環境變遷的心態:保有舊習驅使都市促進經濟成長者、漫無目的消費都市者,在新目的下促使都市繼續成長者以及消費都市者,不同類型的行動者構成都市蔓延或者縮退的動力,非均質地在都市系統中展開。

去階級或種族的分析使得作者避開了西方都市理論束縛,但卻排除了循美好生活夢想而跨境遷移來的「他者」,以東京為例,新宿是最有名的外籍人士混合住居區,豐島區為臺灣人集聚區,新大久保為朝鮮人區,大手町有印度人集聚,澀谷則為中國人聚集區,而品川、六本木則是外籍高階人士居住地。外來移民不僅補充日本流失的人口,移民集居區也正在改變日本傳統社區、住宅、飲食以及文化的樣貌。

自1990「改正入國管理法」以來,日本逐步對外開放移民。首相安倍晉三明確表示未來政策將朝向開放更多低技術外籍勞工,以緩解日本高齡社會的看護、產業勞力短缺問題。1993年「技能實習制度」,以「轉移先進技術、貢獻發展中國家」的名義,從中國、印尼、越南等地輸入大量外國「實習生」。2017年春開始,東京、神奈川、大阪三個都市區率先引進家事移工。日本政府預計在2025年將在營建業、農業與照護等五個領域引進約 50 萬名外勞,可以預見日本的城市將越來越朝向國際化,有更多懷抱「日本夢」的新移民會在城市工作、通婚、生活,落地生根,都市持續加入多元
族群人口,卻可能面臨社會排除。

臺灣自1991年開放外籍移工,移民地景更顯隱晦,可辨識的少數族裔集結點包含:臺北市中山北路菲律賓、臺北火車站印尼街、中壢市火車站、臺中東協廣場、高雄公園,之所以模糊難辦的原因有三,一是為數眾多的中國移民,由於具有相近的語言文化,淡化了可見的族裔差異;第二,隨著工業生產區位移轉,移工也隨之從城市邊緣轉向農村工業區;三是移民多數居住於農村,人口分散而不易見。外籍移工只能在假日群集、交流、休閒,集體現身城市還是引發民眾對於他者的恐懼,忘了他們也是同樣懷抱美好生活機會來到異國城市打拚者。



人口:一極集中化v.s.分散化
人口密集的都會區正面臨人口流失、產業外移的困境,「縮退都市」成為晚近都市研究的焦點。按聯合國2008年的估計,全球有十分之一的城市正面臨人口衰退,人口10萬以上的城市則有四分之一人口正在減少中[3]。由於少子女化、人口外移等因素,造成都會區基礎設施破敗,形成Ebers形容的「有過去而沒有未來的城市」[4]

日本戰後的嬰兒潮帶來「團塊世代」(指1945至1951年出生的世代),人口急速擴張,但自1970末期出生率開始下滑,迎來人口成長遲緩,人口總數自2012年開始減少,預估在2065年將從1.2億人減到8千8百萬人[5],然而郊區宅地開發仍未停歇,2005-2015年間,面積增加了1905平方公里,相當於國土總面積的0.05%;城市中心由於閒置空房增加,人口密度持續下降。日本首都圈人口集中的同時,鄉村人口正在快速流失中,學者大野晃稱為「限界集落」,即村內超過50%皆為65歲以上老年人口,無法再維持共同體婚喪祭儀基本機能的村落[6],限界集落預示了大量鄉村由於年輕人
口持續外流而有滅村之虞。


空屋。CC授權-所有者:Cheng Chi

臺灣人口經歷二次戰後的移民與嬰兒潮,自2010年之後出生率急降,人口成長趨緩,預估2065年將從2千3百萬人下降到1千7百萬人[7]。臺灣的土地面積是日本的十分之一,人口密度則是日本兩倍,都市發展壓力遠高於日本,在工業用地、農地開放土地使用之後,都市蔓延速度加快,2005-15年之間,都市計畫土地面積從4,701增加到4,829平方公里,增加了128公方公里,佔國土總面積的0.03%。臺中、臺南、高雄、桃園縣市合併後,更加快都會區內郊區化的速度。不過,由於人口隨著產業分散化,導致臺灣南、北區域人口差距擴大,北部正在快速都市化,而南部的嘉南平原帶
人口則不斷流失,形成鄉村人口高齡化現象,在原住民部落更加明顯。



市場主導的折疊城市規劃
為了解決人口減少、空屋增加而形成的都心空洞化問題,日本國土交通省借用歐盟提出的「集約都市」(compact city)概念,2014年頒布「適當區位引導計畫」[8],引導城市朝向集中化土地使用。集約都市主張以步行移動,在相對較小的範圍內多種機能共存的高密度都市型態,具體的政策手段包含: 高密度開發、混合的土地利用和優先發展公共運輸,希望可以透過都市政策引導人口再集中,以回歸霍華德「城市花園」的理想。

作者雖然贊成集約城市的想法,卻指出現實執行的困難,不論是市中心都更或是刺激郊區人口回流,如果沒有容積獎勵或社會住宅的措施,個別家戶的移動成本過高,很難令已經定著的居民再次搬遷,最終結果仍是市場主導的擴張型的發展。

城市規劃者面對的現實是在私有產權制下,個人得以自由支配空間使用,造成土地與建物持有的零碎化,逐漸打破原來土地分區使用規則,形成超小型化、多向化、地點隨機化、隱蔽化的混合型土地使用。比如說近來流行的Air B&B就讓個人住宅轉為以房間做為出租單元的民宿,而屋頂菜園更打破城鄉的勞動分工,甚至製造出大規模的都市農園,甚至創造出比鄉村更高單位產能的農業[9]

具體而言,如何打造折疊城市呢?饗庭伸以「東京近郊都市的空屋再生」和「東北空屋活化型城鄉營造」兩個例子來說明。前者是以空屋為營造基地,透過專業團隊進駐,混合不同使用方式來活化閒置空間,近似過去社區營造的作法,只是增加新的複合空間使用方案,包含分租房、分租工作空間、社區咖啡館、工房、英式花園,創造出具有永續經營的營利/非營利混用空間;後者則是由地方政府制定法規、建立空屋資訊、空屋銀行等法規與措施,藉由小規模連鎖式土地劃分重整,復原為空地或做公共設施使用。空屋銀行針對隨機出現的每一處空屋,提供持續誘導和交涉協議,甚至可以不透過市場來調節空屋的使用,看似雜亂無章,卻構成多孔隙都市的生命力。

最後,作者以日本災後重建的經驗,說明土地重劃加「巴拉克」(バラック)如何達成折疊城市目標,「巴拉克」指的是居民以現成材料建造的應急建築,不只針對被毀壞的空間重建,而是連同可累積社會資本和資本的機制一併復甦,只有透過重建社會網絡才有機會重建空間。
   


折疊城市:逃避雖可恥,但可能管用[10]
回歸個人或以地方政府做為行動者主體的作法,成為打破中央政府主導的整體硬規劃,轉向小規模、個別化軟性的空間活化方案,在尊重資本主義私產權的自主性原則下,讓城市發展朝向多孔隙、彈性化,更符合使用者需求。折疊城市背後不難窺見亞當史密「看不見的手」,基於追求個人最大利益的理性決策可以形成社會集體道德與善行,向來強調集體主義的日本在此轉向個體主義,希望弱化國家政策指導空間發展的角色,這或許是在民主化資本主義結構下不得不與私有權妥協的作法。

臺灣長期缺乏國土計畫,都市計畫五年進行一次通盤檢討,計畫往往趕不上變化,更不用說週期性的選舉制度讓政客有反社區遷移的動員力,阻礙民眾理性討論更新議題的可能性。因此,特定區開發專案成為常態,再加上土地分區使用管制鬆散,在廢農的開發政策下農地可開放自由買賣,非法違章工廠就地合法化,形成點狀的圈地運動。臺灣無規劃的土地使用正是珍‧雅各[11]所提倡的土地混合模式,包含以集中的多樣性維持城市活力,零售與住宅相融;街道短小而不間斷,具有綜合用途;建築物在設計和用途上具多樣性,跨時代共存。臺灣自有住宅率高達84.5%,在有限的空間下居民建立多樣性的使用,頂樓加蓋、隨處可見的違建、農田邊違章工廠林立,高矮胖瘦、新舊雜陳的都市建築,過度容積獎勵形塑出失控的天際線,看似雜亂的落後景觀卻富含活力。然不可諱言地,也製造出影響健康的空污、水污染、食安問題,讓居民難以永續安身。 

「今日日本,明日臺灣」,人們一直以為日本可能是臺灣未來發展的縮影。在社會結構轉型面,臺灣確實亦步亦驅地跟上日本人口轉型,必須加快腳步,回應高齡化與少子女化所帶來的勞力短缺、照護問題;但是從空間變遷面,卻看到臺灣民眾展現出空間利用的彈性與活力,成為折疊城市的先行者,今日臺灣是否會成為明天日本的寫照?關鍵仍在於國家及地方政府如何引導城市規劃回應社會鉅變?個人與社區如何重建社會資本與網絡?在日益升高的環境危機中,小確幸的都市計畫是否來得及減緩全球大環境危機?太平洋島弧綠色珍珠的未來發展仍有待觀察。


 


 《摺疊都市:從日本的都市規劃實踐經驗,探尋人口減少時代的城市設計和人本生活》
出版社:臉譜
作者:饗庭伸
譯者:林書嫻


[1]日本總務省統計局,2018。住宅・土地の所有状況,平成30年住宅・土地統計調査,http://www.stat.go.jp/data/jyutaku/2018/pdf/kihon_gaiyou.pdf
[2]東京カレンダー為2016年在日本亞馬遜開播的網路劇,改編自東京calendar雜誌連載的漫畫.故事描繪在東京的獨身女性的真實戀愛、工作與生活,由棚田由纪執導,水川麻美演出。
[3] Oswalt, Philipp.2005. Shrinking cities, Vol. 1. International research. Ostfildern-Ruit, Germany: Hatje Cantz Verlag.
[4] Ebers, Malko. 2005. Shrinking Cities, the Hidden Challenge. Grin Verlag.
[5] 国立社会保障・人口問題研究所,2018,日本の将来推計人口:平成29年推計の解説および条件付推計,http://www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2017/pp29suppl_report2.pdf
[6] 大野晃,2008。限界集落と地域再生。北海道新聞社。
[8]日本國土交通省,立地適正化計画。https://www.mlit.go.jp/en/toshi/city_plan/compactcity_network2.html
[9] 如澳洲墨爾本的市民農園每公畝的產能可以達到全國平均的四倍,參見Eliades,Angelo,2016, Understanding Urban Agriculture – Part 2, Productivity, Potential and Possibilities, Permaculturenews,https://permaculturenews.org/2016/10/12/understanding-urban-agriculture-part-2-productivity-potential-possibilities/
[10] 日文逃げるは恥だが役に立つ,指的是逃避雖消極,但很實際。
[11] Jacobs, Jane著.吳鄭重譯,2007,《偉大城市的誕生與死亡》,聯經出版社。